La décision rendue le 29 janvier 2026 à l’égard du Togo par la Cour de justice de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) relance le débat sur les prérogatives du juge communautaire face aux transformations constitutionnelles des États. À l’Université de Lomé, des spécialistes du droit ont confronté leurs analyses sur les fondements de cette intervention, l’interprétation des normes africaines et les limites du contrôle juridictionnel exercé à l’échelle régionale.
Organisé par l’Université de Lomé et son Centre de droit public, un colloque international a consacré ses échanges du jeudi 29 octobre à une question centrale pour l’avenir de la justice communautaire en Afrique de l’Ouest. Dans quelle mesure une juridiction régionale peut-elle apprécier les conséquences d’une réforme constitutionnelle sans empiéter sur les compétences des institutions nationales ? Les contributions des professeurs Alain Ondoua, Dodzi Komla Kokoroko, Dandi Gnamou et Kossivi Hounaké, ainsi que du docteur Christian Trimua, ont permis d’examiner les différentes dimensions de cette interrogation.
Alain Ondoua fixe le cadre d’un débat scientifique
Le professeur Alain Ondoua a tenu à préciser l’esprit dans lequel les travaux devaient se dérouler. « Nous ne sommes pas là pour faire le procès de la Cour de justice de la CEDEAO », a-t-il déclaré, en invitant les participants à privilégier une analyse juridique des décisions plutôt qu’une appréciation globale de l’institution.
Cette orientation repose sur une exigence de méthode. Il s’agit d’examiner les fondements des décisions, la cohérence des raisonnements développés par les juges et leur conformité aux textes qui déterminent les compétences de la juridiction. L’exercice suppose de reconnaître les apports de la jurisprudence communautaire, tout en soumettant ses éventuelles insuffisances à la discussion scientifique.
La décision concernant le Togo offre, à cet égard, un terrain d’analyse particulier. Elle pose la question de la frontière entre le contrôle du respect des engagements internationaux d’un État et l’appréciation de ses choix en matière constitutionnelle.
Dodzi Komla Kokoroko plaide pour une évaluation critique et constructive de la Cour
Le professeur Dodzi Komla Kokoroko a développé cette exigence d’analyse critique en insistant sur la nécessité d’une appréciation équilibrée de la jurisprudence communautaire. Selon lui, les participants ont suffisamment discuté des décisions examinées pour en faire ressortir aussi bien les forces que les insuffisances, notamment sur les plans argumentatif et qualitatif.
L’universitaire a relevé que certaines décisions de la Cour pouvaient être sérieusement discutées au regard de la construction de leur raisonnement et de la qualité de leur motivation. Cette critique ne signifie toutefois pas qu’il faille remettre globalement en cause l’institution.
« Rome ne s’est pas fait en un jour », a-t-il rappelé, soulignant qu’une juridiction se construit progressivement, avec des avancées, des erreurs et parfois des choix dont la qualité demeure perfectible.
Pour Dodzi Komla Kokoroko, l’objectif du colloque n’est donc pas de dresser un réquisitoire contre la Cour, mais de comprendre les difficultés rencontrées dans son fonctionnement et dans sa production jurisprudentielle. Il s’agit d’identifier les insuffisances, d’en examiner les ressorts et de proposer des pistes d’amélioration.
Cette démarche renvoie à une ambition institutionnelle plus large. La juridiction communautaire doit pouvoir rassembler les États membres et répondre aux objectifs qui lui ont été assignés. Cela suppose une jurisprudence dont les motivations soient suffisamment solides, une interprétation rigoureuse des instruments juridiques et une délimitation claire des pouvoirs du juge.
Dandi Gnamou examine les fondements conventionnels de la compétence de la Cour
La délimitation des attributions de la juridiction a été approfondie par la professeure Dandi Gnamou. Son intervention a porté sur la possibilité, pour la Cour de justice de la CEDEAO, d’exercer un contrôle direct sur les révisions constitutionnelles adoptées par les États membres.
Selon son analyse, ni le traité de 1993 ni les protocoles de 1991 et de 2005 ne confèrent expressément à la juridiction le pouvoir de contrôler la validité d’une loi constitutionnelle. Il convient dès lors de distinguer le contrôle direct de constitutionnalité des interventions que la Cour peut exercer dans le cadre de ses compétences en matière de droits de l’homme.
Pour illustrer cette distinction, elle a évoqué l’arrêt du 7 octobre 2011, dans lequel la juridiction communautaire avait examiné une procédure ayant conduit à la perte d’un mandat parlementaire, en prenant notamment en considération la décision de la juridiction constitutionnelle nationale.
Cette jurisprudence illustre, selon son analyse, la possibilité pour le juge communautaire d’apprécier les actes d’un État au regard de ses engagements internationaux, sans se substituer aux juridictions constitutionnelles nationales.
Deux mécanismes doivent ainsi être distingués. Le contrôle de constitutionnalité consiste à vérifier la conformité d’une norme à la Constitution nationale. Le contrôle de conventionalité permet d’apprécier la conformité des actes de l’État à ses engagements internationaux. C’est dans ce second cadre que la Cour peut être amenée à examiner des situations liées aux transformations constitutionnelles.
Dandi Gnamou a également attiré l’attention sur les conditions de saisine de la juridiction. Dans l’affaire concernant le Togo, les griefs fondés sur le protocole communautaire relatif à la démocratie ont été déclarés irrecevables, les requérants ne disposant pas de la qualité requise pour introduire une action sur ce fondement. L’examen s’est alors notamment porté sur l’article 23 de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance.
Christian Trimua soulève les ambiguïtés d’interprétation de l’article 23
La portée de cette disposition a constitué l’un des principaux axes de l’intervention du docteur Christian Trimua. L’universitaire a notamment attiré l’attention sur les différences entre les versions anglaise et française de la Charte africaine, particulièrement sur la formulation du paragraphe 5 de son article 23.
Dans la version anglaise, le texte renvoie à la notion de « democratic change of government », tandis que la version française emploie l’expression « alternance démocratique ». L’arrêt concernant le Togo ayant été rédigé en anglais avant sa traduction en français, cette différence de formulation soulève, selon l’intervenant, une difficulté d’interprétation.
Pour Christian Trimua, les deux expressions ne recouvrent pas nécessairement la même réalité. Le changement démocratique de gouvernement renvoie aux mécanismes permettant l’accès au pouvoir dans le respect des règles démocratiques, tandis que l’alternance démocratique évoque plus directement le remplacement des dirigeants en place.
Cette distinction n’est pas simplement lexicale. Elle peut influer sur la manière dont une disposition est comprise et appliquée à une situation constitutionnelle donnée. La question soulevée est donc celle de la portée que le juge doit accorder aux différentes formulations lorsqu’il apprécie les engagements des États.
L’universitaire a également interrogé l’origine de certaines dispositions de l’article 23, notamment la cinquième catégorie de changements anticonstitutionnels apparue en 2007. Il a relevé les difficultés à retracer la filiation textuelle de cette disposition et à établir précisément les éléments ayant conduit à son intégration dans le dispositif normatif africain.
Dans le cas togolais, son analyse a porté sur l’articulation entre les normes régionales et les différentes Constitutions du pays. Il a notamment évoqué les textes constitutionnels de 1992, de 2010 et de 2024, cette dernière ayant remplacé la précédente.
Christian Trimua a aussi examiné la méthode d’interprétation retenue par le juge communautaire, notamment le recours au protocole additionnel de 2001 et la distinction opérée entre référendums et révisions constitutionnelles dans l’appréciation de l’alternance démocratique.
Derrière ces questions se trouve un enjeu de méthode. Lorsqu’une juridiction régionale est appelée à appliquer une norme dont la formulation peut donner lieu à plusieurs lectures, sur quels critères doit-elle fonder son interprétation ? Et jusqu’où peut-elle aller dans cette interprétation sans étendre les compétences que les États lui ont reconnues ?
Kossivi Hounaké distingue le contrôle des Constitutions de la protection des droits de l’homme
Le professeur Kossivi Hounaké a, pour sa part, apporté une clarification sur la nature des compétences de la Cour. Il a rappelé que le débat avait notamment porté sur la qualification du régime constitutionnel togolais, entre cinquième et sixième République. Mais, au-delà de cette controverse, il a recentré son intervention sur les prérogatives juridiques de la juridiction communautaire.
Pour l’universitaire, la lecture des dispositions conventionnelles, rapprochées des compétences attribuées à la Cour, ne permet pas de lui reconnaître un pouvoir de contrôle direct des révisions constitutionnelles ou des changements de Constitution.
Cette position repose sur une distinction entre la faculté de contrôler la validité d’une norme constitutionnelle et celle d’examiner les conséquences de son application au regard des engagements internationaux d’un État. La Cour ne pourrait donc pas, selon cette analyse, se substituer aux juridictions nationales pour apprécier directement la validité d’une réforme constitutionnelle.
Kossivi Hounaké a toutefois tenu à distinguer cette limite de la compétence de la Cour en matière de droits de l’homme. Sur ce terrain, ses attributions ne sont pas remises en cause. La juridiction communautaire dispose bien du pouvoir d’examiner les violations alléguées des droits fondamentaux et de vérifier le respect des engagements internationaux des États.
C’est précisément sous cet angle qu’elle peut intervenir lorsqu’une réforme constitutionnelle soulève des questions relatives aux droits de l’homme. Son examen ne porte alors pas directement sur la validité de la réforme, mais sur ses conséquences au regard des garanties fondamentales reconnues par les instruments internationaux.
Cette distinction permet de mieux comprendre la position défendue par le professeur. L’absence d’un pouvoir général de contrôle direct des Constitutions ne prive pas la Cour de la possibilité d’examiner des actes liés à leur modification lorsque des droits fondamentaux sont en cause.
Son intervention rejoint ainsi une interrogation centrale du colloque. Comment garantir l’effectivité des droits de l’homme sans transformer le juge communautaire en une juridiction générale de contrôle des choix constitutionnels des États ?
La composition de la Cour et la qualité de ses décisions au cœur des interrogations
Les discussions ont également porté sur l’organisation de la juridiction et sur les profils susceptibles de contribuer à la qualité de ses décisions. Christian Trimua a notamment comparé la composition de la Cour entre 2014 et 2018, période durant laquelle elle associait des enseignants-chercheurs à des magistrats, à celle mise en place à partir de 2018, devenue exclusivement professionnelle.
Il a également évoqué la réforme ayant ramené de sept à cinq le nombre de magistrats.
Cette évolution a alimenté une réflexion sur la diversité des compétences mobilisées au sein de la juridiction. La présence conjointe de profils universitaires et judiciaires peut favoriser la confrontation des approches, enrichir l’analyse des textes et nourrir la construction du raisonnement juridique.
La question rejoint les observations formulées par Dodzi Komla Kokoroko sur les insuffisances argumentatives de certaines décisions. Au-delà de la solution retenue, la qualité d’une jurisprudence dépend aussi de la solidité de sa motivation, de la cohérence de son interprétation et de la capacité du juge à expliciter les fondements de son raisonnement.
L’autorité du juge communautaire confrontée à la souveraineté constitutionnelle
La portée de ces échanges prend tout son sens au regard de l’arrêt rendu le 29 janvier 2026 dans l’affaire opposant la Ligue togolaise des droits de l’homme et douze autres requérants à la République togolaise, référencée ECW/CCJ/APP/15/24.
La Cour a conclu que la modification constitutionnelle du 25 mars 2024 constituait un changement anticonstitutionnel de gouvernement au sens de l’article 23 de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance. Elle a notamment pris en considération le fait que la réforme avait été adoptée par une Assemblée nationale dont le mandat était arrivé à expiration.
La juridiction a, en revanche, déclaré irrecevables les demandes fondées sur le protocole de la CEDEAO relatif à la démocratie et à la bonne gouvernance. Elle a également rejeté le grief relatif à la violation du droit de participer à la conduite des affaires publiques, faute d’éléments suffisants. Son dispositif demande à l’État togolais de veiller à ce que ses futures réformes constitutionnelles respectent ses obligations internationales, en particulier celles découlant de la Charte africaine.
La décision ne prononce pas l’annulation de la Constitution de 2024. Cette précision est essentielle pour distinguer la qualification juridique retenue par la Cour des conséquences institutionnelles que certains commentaires peuvent lui attribuer.
L’affaire met ainsi en évidence la difficulté de concilier deux exigences. D’un côté, les États restent maîtres de leur organisation constitutionnelle dans les limites de leurs engagements juridiques. De l’autre, leur adhésion aux instruments régionaux et internationaux les oblige à respecter les normes auxquelles ils ont souscrit.
L’effectivité de ces engagements dépend aussi de l’exécution des décisions rendues par les juridictions communautaires. Or, leur mise en œuvre peut susciter des résistances lorsque les États estiment que le juge régional a étendu son intervention au-delà des compétences qui lui ont été attribuées.
La discussion ouverte à l’Université de Lomé laisse ainsi entière une question de fond. Comment une juridiction communautaire peut-elle sanctionner les conséquences d’une réforme constitutionnelle au regard des engagements internationaux d’un État sans transformer ce contrôle en une appréciation directe de ses choix constitutionnels ?
Les travaux du colloque se poursuivent vendredi 30 octobre dans la salle Ahadzi de l’Université de Lomé.
