La décision rendue le 29 janvier 2026 par la Cour de justice de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) continue de nourrir une controverse juridique sur la réforme constitutionnelle togolaise. Dans deux tribunes contradictoires, Christian Eninam Trimua met en cause la compétence de la juridiction, le texte qu’elle a examiné et la portée concrète de son arrêt, tandis qu’Elhajj Madi Djabakaté estime que ces objections ne suffisent pas à effacer le constat de violation de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance.
L’interprétation de la décision judiciaire n’est pas le seul élément du désaccord. Il porte sur les conditions dans lesquelles une juridiction communautaire peut contrôler une transformation constitutionnelle nationale, sur les limites du pouvoir de révision du Parlement et sur les responsabilités des institutions africaines lorsque les principes démocratiques sont déclarés méconnus.
Dans son analyse intitulée Juger sans titre, évincer sans texte, censurer sans suite, Christian Eninam Trimua organise sa critique autour de trois griefs. L’enseignant-chercheur présente l’arrêt comme une décision affectée par un « vice de titre », un « vice de texte » et un « vice de suite ». Elhajj Madi Djabakaté, politologue et essayiste, lui répond dans une tribune intitulée Contester l’arrêt ne suffit pas à effacer la violation. Il ne nie pas que des questions de procédure et de motivation puissent être débattues, mais conteste la conclusion que son contradicteur en tire sur la portée du jugement.
La Cour était saisie par la Ligue togolaise des droits de l’homme et douze autres requérants, qui contestaient la conformité de la réforme constitutionnelle togolaise aux engagements démocratiques et aux obligations relatives aux droits humains. Dans son arrêt, elle a estimé que la révision du 25 mars 2024 constituait un changement anticonstitutionnel de gouvernement au regard de l’article 23 de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance. Elle a toutefois déclaré irrecevables les griefs fondés uniquement sur le protocole de la CEDEAO relatif à la démocratie et à la bonne gouvernance, rejeté le grief portant sur le droit de participer aux affaires publiques et demandé au Togo de veiller à la conformité de ses futures réformes aux normes démocratiques régionales.
La compétence de la Cour au centre de la première contestation
Le premier désaccord concerne le fondement juridique qui autorisait la Cour à connaître de l’affaire. Christian Eninam Trimua soutient que sa compétence reposait sur le Protocole additionnel de 2005 relatif à la Cour de justice de la CEDEAO, que le Togo n’aurait jamais ratifié et dont l’application provisoire aurait pris fin avant le dépôt de la requête.
Selon son analyse, une notification togolaise reçue le 19 mars 2024 aurait mis un terme à cette application, alors que la requête avait été introduite le 18 avril suivant. Il invoque notamment l’article 25 de la Convention de Vienne sur le droit des traités pour défendre l’idée que la Cour ne disposait plus du titre conventionnel nécessaire pour se prononcer.
L’argument est déterminant pour la suite du raisonnement. Si le retrait invoqué avait effectivement produit les effets juridiques avancés par Trimua, la question de la compétence se poserait avant même l’examen du fond. L’enjeu ne se réduit donc pas à une divergence d’interprétation sur la réforme constitutionnelle. Il concerne la capacité même du juge régional à trancher le litige.
Elhajj Madi Djabakaté juge cette objection sérieuse, mais estime qu’elle ne peut être tenue pour démontrée sans examen de la notification elle-même. Il relève que le texte intégral de ce document n’a pas été rendu public par le gouvernement togolais dans les éléments qu’il a pu examiner. Son objet exact, ses destinataires, les conditions de sa réception et son articulation avec les règles institutionnelles de la CEDEAO doivent, selon lui, être établis avant de conclure à la disparition de la compétence de la Cour.
Sa réponse repose sur une distinction entre le fondement de la compétence juridictionnelle et la règle de droit appliquée au litige. La Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance, appelée CADEG, peut fournir la norme substantielle permettant d’apprécier une réforme, mais elle ne dispense pas de vérifier que la juridiction dispose du titre nécessaire pour exercer ce contrôle.
Cette précision empêche de traiter les deux textes comme s’ils remplissaient la même fonction. Le protocole relatif à la Cour organise notamment les conditions d’accès à la juridiction, tandis que la Charte africaine définit des obligations démocratiques auxquelles les États sont tenus. Pour Djabakaté, l’importance de ces obligations ne suffit pas, à elle seule, à résoudre la contestation de compétence. Mais l’affirmation d’un retrait ne suffit pas davantage si sa portée juridique n’est pas établie.
La divergence est donc aussi une divergence de méthode. Trimua estime que la notification antérieure à la saisine prive la Cour du fondement nécessaire pour statuer. Djabakaté demande que cette prémisse soit documentée et examinée à la lumière de l’ensemble des règles applicables. À ce stade, la controverse doctrinale ne constitue pas une nouvelle décision judiciaire sur la validité de la notification.
Le texte de mars 2024 ou la réforme finalement promulguée
Le deuxième grief de Christian Eninam Trimua porte sur l’objet même du jugement. Il reproche à la Cour d’avoir apprécié la version initiale de la réforme constitutionnelle, adoptée en première lecture le 25 mars 2024, alors que le texte a ensuite été soumis à une seconde lecture, révisé puis promulgué.
La chronologie est au cœur de son argumentation. Après la demande de seconde lecture du 29 mars 2024, une nouvelle version a été adoptée le 19 avril, avant sa promulgation le 6 mai suivant. Trimua estime que la juridiction devait distinguer avec davantage de rigueur le projet initial du texte effectivement entré en vigueur. À ses yeux, la gravité de la qualification retenue exigeait une analyse centrée sur la norme définitive, et non sur une version qui n’a jamais été promulguée.
Cette critique soulève une question de droit importante. Une juridiction peut-elle apprécier les effets d’une réforme en se fondant sur une version antérieure à celle finalement adoptée ? Pour Trimua, l’examen du texte initial fragilise le raisonnement de la Cour, notamment lorsqu’elle se prononce sur le calendrier, le contenu et l’objectif attribué à la réforme. Il conteste également que l’intention de contourner les limites du pouvoir exécutif ait été suffisamment établie par des éléments probants.
Djabakaté ne considère pas, pour sa part, que l’adoption d’une seconde version suffise à écarter toute difficulté juridique. Une modification du texte peut corriger certains éléments sans nécessairement répondre à toutes les questions de fond. Il faut donc comparer les deux versions, identifier les changements introduits et déterminer si ceux-ci modifient réellement les effets constitutionnels examinés par la juridiction.
Le débat ne peut ainsi se limiter à l’opposition entre un projet abandonné et une loi promulguée. Il faut encore déterminer si les motifs retenus par la Cour reposent exclusivement sur les dispositions initiales ou si son analyse porte aussi sur la transformation institutionnelle et ses effets. C’est sur cette distinction que repose une partie de la réponse de Djabakaté.
La question touche au cœur de la réforme de 2024, qui a profondément modifié l’architecture institutionnelle togolaise. Le passage à un régime parlementaire a changé les modalités de désignation et les attributions des principales fonctions exécutives. Pour Trimua, la procédure de révision suivie au titre de l’article 144 de la Constitution de 1992 doit être distinguée de l’appréciation politique de cette transformation. Pour Djabakaté, la régularité de la procédure générale ne règle pas nécessairement la question des limites matérielles que la Constitution impose à son propre pouvoir de révision.
Les articles 59 et 144, deux dispositions au cœur du désaccord
La discussion se concentre sur l’articulation entre les articles 59 et 144 de l’ancienne Constitution. L’article 144 organisait la procédure générale de révision constitutionnelle. L’article 59 prévoyait que le président de la République était élu au suffrage universel, libre, direct, égal et secret pour un mandat de cinq ans, renouvelable une fois, avant de préciser que cette disposition ne pouvait être modifiée que par référendum.
Pour Djabakaté, la présence de cette clause spécifique interdit de considérer l’article 144 comme une autorisation générale qui permettrait de modifier toute disposition constitutionnelle par la seule voie parlementaire. Il estime que la réserve référendaire doit être interprétée à partir de ses termes et ne peut être réduite à la seule limitation du nombre de mandats. La durée du mandat et le mode d’élection sont eux aussi mentionnés dans la disposition.
Le politologue conteste également l’idée selon laquelle une refondation institutionnelle globale ferait disparaître les limites qui encadraient le pouvoir de révision. Selon lui, une telle lecture permettrait de contourner une garantie constitutionnelle en transformant suffisamment l’architecture institutionnelle pour prétendre que la règle initiale ne s’applique plus.
Trimua défend une approche différente. Il estime que la réforme a été engagée selon la procédure de l’article 144 et que cette régularité devait peser dans l’appréciation de la Cour. Son analyse interroge la possibilité de qualifier une révision constitutionnelle de changement anticonstitutionnel alors même que les institutions nationales ont utilisé la procédure formellement prévue pour modifier la Constitution.
La divergence tient donc à la distinction entre la régularité procédurale et les limites de fond. Une réforme peut-elle respecter les étapes prévues pour une révision tout en méconnaissant une clause qui impose une procédure particulière pour certaines dispositions ? C’est précisément la question que les deux tribunes abordent sans lui donner la même réponse.
Le maintien en fonction des députés sortants constitue un autre point de discussion. Djabakaté reconnaît que la Constitution prévoyait la continuité institutionnelle jusqu’à l’entrée en fonction des nouveaux élus. Il estime toutefois que cette disposition ne suffit pas à établir que les parlementaires pouvaient modifier sans autre limite les règles de désignation de l’exécutif ou les garanties relatives à l’alternance démocratique. L’existence juridique d’une assemblée et l’étendue de ses pouvoirs ne sont pas, selon lui, une seule et même question.
Une condamnation sans annulation, l’autre ligne de fracture
Le troisième axe de la tribune de Trimua concerne les effets de l’arrêt. Son titre résume sa critique par la formule « censurer sans suite ». L’universitaire reproche à la Cour d’avoir qualifié la réforme de changement anticonstitutionnel de gouvernement sans ordonner l’abrogation de la Constitution issue de la révision de 2024.
La juridiction a demandé au Togo de veiller à la conformité de ses futures réformes aux normes démocratiques régionales. Elle n’a cependant pas ordonné le retrait du texte constitutionnel promulgué. Pour Trimua, le décalage entre la gravité de la qualification et l’absence de mesure directe sur la réforme soulève une question de cohérence juridique. Une décision qui constate une violation doit, selon sa lecture, être examinée aussi au regard des conséquences qu’elle produit réellement.
Djabakaté conteste l’idée que l’absence d’annulation équivaudrait à une validation de la réforme. Il rappelle que le dispositif comporte deux décisions distinctes. Au point V, la Cour constate une violation de l’article 23 de la CADEG. Au point VI, elle rejette le grief relatif au droit de participer aux affaires publiques. Cette distinction est essentielle pour éviter de présenter l’arrêt comme une condamnation générale de tous les aspects de la réforme ou, à l’inverse, comme une décision sans portée juridique.
La formule choisie par Djabakaté, « Contester l’arrêt ne suffit pas à effacer la violation », résume sa position. À ses yeux, une critique de la motivation ou de la réparation peut être légitime, mais elle ne supprime pas le constat de violation inscrit dans le dispositif. Il estime que l’on peut discuter de l’insuffisance des conséquences décidées par la Cour sans en déduire que celle-ci n’a rien constaté de juridiquement pertinent.
Cette distinction n’efface pas les limites du jugement. La Cour n’a pas ordonné l’annulation de la réforme et n’a pas retenu le grief relatif à la participation aux affaires publiques. La portée de sa décision doit donc être évaluée à partir de ce qu’elle affirme effectivement, sans lui attribuer des effets qu’elle n’a pas prononcés.
Le rôle de l’Union africaine au-delà du contentieux communautaire
La réponse de Djabakaté déplace enfin une partie du débat vers l’Union africaine. Il s’appuie sur les articles 23 à 25 de la CADEG, qui encadrent la qualification des changements anticonstitutionnels de gouvernement et les responsabilités des organes continentaux. Il soutient que la mise en œuvre des conséquences institutionnelles d’une violation ne relève pas nécessairement de la même instance que celle qui en constate l’existence.
Dans cette lecture, la Cour de justice de la CEDEAO peut se prononcer sur la conformité d’une situation aux engagements applicables, tandis que les organes compétents de l’Union africaine disposent de leurs propres prérogatives en matière de mesures politiques ou de sanctions. La constatation judiciaire ne déclenche donc pas automatiquement une suspension ou une sanction. Les conditions prévues par la Charte, notamment l’échec des initiatives diplomatiques lorsqu’il est requis, doivent être examinées par les institutions compétentes.
Djabakaté plaide en conséquence pour que le dossier soit examiné par le Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine, avec une appréciation des faits, des démarches diplomatiques et des mesures envisageables au regard des textes. Il estime qu’une réponse institutionnelle ne devrait pas se limiter aux coups d’État militaires si les instruments africains couvrent aussi certaines transformations constitutionnelles portant atteinte à l’alternance.
Trimua, de son côté, souligne que les pouvoirs de constatation, de qualification et de sanction ne sont pas nécessairement concentrés entre les mains d’un seul organe. Sur ce point, les deux auteurs se rejoignent au moins sur l’existence d’une répartition des compétences, même s’ils ne tirent pas les mêmes conclusions sur les suites à donner à l’arrêt.
La question des recours demeure elle aussi à distinguer du débat doctrinal. La tribune de Djabakaté rappelle que l’article 90 du règlement de la Cour prévoit une opposition contre un arrêt rendu par défaut, dans le délai d’un mois à compter de sa signification. L’auteur précise toutefois qu’en l’absence de preuve certaine de la date de signification et d’un état complet des démarches ultérieures, il serait imprudent d’affirmer que cette voie demeure ouverte ou qu’elle est définitivement fermée. La publication d’une tribune critique ne se substitue pas à l’exercice d’un recours juridictionnel et ne suspend pas, par elle-même, les effets de l’arrêt.
Au terme de ces deux analyses, le désaccord porte moins sur l’existence d’un débat juridique que sur la manière de le trancher. Christian Eninam Trimua demande que la compétence du juge, le texte effectivement adopté et les conséquences de sa décision soient soumis à un contrôle rigoureux. Elhajj Madi Djabakaté répond que ces questions doivent être examinées sans réduire à néant le constat de violation formulé par la Cour. Entre critique doctrinale et autorité d’un arrêt, le dossier togolais pose ainsi une question plus large aux institutions régionales et continentales, celle de la portée effective des engagements démocratiques lorsque leur respect devient l’objet d’un contentieux.
